Autoria: Nuno António (LEFT) e Vasco Sobrinho (LEAer)
Numa altura em que o país vai a votos para eleger o Parlamento, fazemos uma análise do sistema eleitoral português, verificando como os deputados são eleitos e se este processo pode ser alterado para melhor refletir as aspirações dos cidadãos.
Sistema Eleitoral Português
A Assembleia da República, órgão legislativo do Estado Português, é atualmente composta por 230 deputados, podendo este número flutuar entre os 180 e os 230, segundo a Constituição. Estes são eleitos a cada 4 anos, através de 22 círculos eleitorais, correspondentes aos 18 distritos do território continental, às regiões autónomas dos Açores e da Madeira e dois relativos aos cidadãos portugueses residentes fora do território nacional (um para aqueles que se encontram dentro da Europa e outro para todos os restantes). O número de deputados a eleger por cada círculo depende do número de cidadãos recenseados nesse mesmo círculo eleitoral, com exceção dos círculos correspondentes aos eleitores residentes fora do território nacional [1].
A eleição dos deputados é feita por recurso a um sistema de representação proporcional. Estes são eleitos de acordo com uma determinada proporção em relação aos votos direcionados para listas apresentadas por um partido ou por uma coligação de partidos, sendo essa mesma proporção dada pelo método d’ Hondt. Este último consiste no apuramento do número de votos para cada uma das listas apresentadas e no registo de cada um desses resultados, seguindo-se a sua divisão pelos quocientes 1, 2, 3, 4, etc. e assim sucessivamente até se conseguirem os 230 resultados. Por fim, atribuem-se os mandatos por ordem decrescente do resultado dos cálculos [1][2].
Exemplifiquemos este método. Temos uma distribuição hipotética de votos em 4 listas: a A, B, C e D. A lista A teve 28.400 votos, a B 14.000, a C 13.000 e a D 6600.
| Quociente | Lista A | Lista B | Lista C | Lista D |
| 1 | 28.400 | 14.000 | 13.000 | 6.600 |
| 2 | 14.200 | 7.000 | 6.500 | 3.300 |
| 3 | 9.466,7 | 4.666,7 | 4.333,3 | 2.200 |
Caso o círculo eleitoral elegesse três deputados, seriam eleitos dois deputados da lista A e um da lista B. Caso elegesse cinco, seriam eleitos três deputados da lista A, um da lista B e um outro da lista C.
Tendo tudo isto em conta, revelam-se algumas características estruturais deste sistema, entre as quais se destacam o favorecimento dos grandes partidos e a subsequente desvalorização do eleitorado dos partidos menores; por outro lado, também, há um comprometimento da proporcionalidade. Tal acontece principalmente pelo tamanho reduzido dos círculos eleitorais. O politólogo Pedro Magalhães afirmou, em declarações ao jornal Público: “Apesar de o método de Hondt ser a menos proporcional das fórmulas proporcionais de conversão de votos em mandatos, o grande problema em Portugal não é o método mas sim a dimensão dos círculos. O país tem muitos círculos eleitorais, sendo apenas dois deles gigantes (Lisboa e Porto elegem 40% dos deputados) e três médios (Aveiro, Braga e Setúbal, elegendo entre 16 a 19 deputados cada). Dez dos 22 círculos elegem cinco ou menos deputados.” Na verdade, este número é atualmente onze, dado que, para as eleições legislativas de 2024, o círculo eleitoral de Viana do Castelo perdeu um deputado para o círculo de Setúbal [2].
Nos círculos mais pequenos gera-se uma “grande desproporcionalidade na conversão de votos em mandatos, e qualquer voto que não seja num dos grandes partidos não serve para eleger ninguém”, acrescenta. Na verdade, em 8 dos 22 círculos eleitorais, desde 1991, todos os deputados eleitos pertenciam ou ao PSD ou ao PS [3].
Nas eleições legislativas de 2019 houve mais de 680 mil votos que não serviram para eleger nenhum deputado, um número relevante considerando que, no total, foram contabilizados 5.092 milhões de votos válidos, ou seja, mais de 13% dos votos foram “inúteis”. Nas eleições de 2019, Portalegre elegeu 2 deputados. 53.28% dos votos neste círculo foram desperdiçados. Em Évora e em Beja, que elegeram 3 deputados cada um, este número situou-se nos 40.60% e em Beja 33.96%,respetivamente [4].
Isto acaba por distorcer parte desta proporcionalidade. Um exemplo expressivo deste aspeto são as eleições de 2015 onde “um deputado do PS ou da coligação PáF [do PSD e do CDS] representa 20 mil eleitores, enquanto um deputado da CDU representa 26 mil eleitores, um deputado do Bloco representa 29 mil eleitores e o deputado do PAN representa cerca de 75 mil eleitores.”, como escreveu no jornal Público o professor Nuno Garoupa [5].
Tal é visível também numa tabela coligida por este professor para o Público, que aqui é reproduzida [5].
Fonte – Nuno Garoupa – Jornal Público – A fraude da proporcionalidade eleitoral| Opinião | PÚBLICO
Para aumentar a representatividade parlamentar, têm sido sugeridas algumas alterações à lei eleitoral. O politólogo Pedro Magalhães sugeriu, ao jornal Público, “diminuir o número de círculos aumentando o seu tamanho” e, em paralelo, “criar um círculo que permitisse compensar o desperdício de votos nos círculos pequenos”, o denominado círculo de compensação, que já abordaremos com maior detalhe. Tem sido sugerido até um círculo único nacional, como é aplicado nas eleições legislativas regionais da Madeira, como pedia uma petição em 2022. As medidas têm sido regularmente rejeitadas pelos partidos maiores, que, como verificamos, seriam os maiores prejudicados por estas alterações [2][6].
Contudo, como alerta Pedro Magalhães, estas não deixariam de ter inconvenientes, nomeadamente ao nível da governabilidade do país: “Corrigir a desproporcionalidade significaria aumentar a fragmentação do Parlamento”, concluindo que “não há sistemas perfeitos ”[2].
Círculo de Compensação
Numa tentativa de remediar o problema já apresentado da falta de proporcionalidade do sistema eleitoral, com reflexos principais nos partidos pequenos e nos círculos eleitorais menores, têm sido propostas algumas soluções. A Iniciativa Liberal (IL) propôs, em outubro de 2023, a criação de um círculo nacional de compensação que elegeria 40 deputados. Este círculo aproveitaria os votos que não eram usados para eleger deputados [7].
É apresentada em seguida uma tabela que compara a distribuição de assentos após as eleições legislativas de 2022 face aos resultados da simulação da IL, caso nesta já se aplicasse o círculo de compensação, comparando ainda com o número aproximado de deputados caso o sistema fosse puramente proporcional, ou seja, se a 41% dos votos num partido a nível nacional , correspondesse 41% dos assentos no Parlamento [7].
| Partido | Nº de Deputados Eleitos nas Eleições de 2022 | Simulação do nº de Deputados Eleitos nas Eleições de 2022 com Círculo de Compensação | Nº de Deputados Aproximados caso o Sistema Eleitoral fosse Puramente Proporcional |
| PS | 117 | 101 | 96 |
| PSD | 76 | 71 | 67 |
| CHEGA | 12 | 17 | 16 |
| IL | 8 | 11 | 11 |
| CDU | 6 | 10 | 10 |
| BE | 5 | 10 | 10 |
| PAN | 1 | 3 | 4 |
| LIVRE | 1 | 3 | 3 |
| CDS-PP | 0 | 3 | 4 |
| RIR | 0 | 1 | 1 |
| TOTAIS | 230 | 230 | 222 |
Nota 1: O nº de deputados aproximado foi obtido multiplicando os 230 assentos do parlamento pela fração de votos que cada partido obteve. Os números de deputados aproximados não somam 230 devido a aproximações e ao efeito dos votos nos partidos mais pequenos, que não elegeriam.
Nota 2: Foi considerado que tanto os deputados eleitos como a fração de votos que obtiveram as coligações PSD/CDS e PSD/CDS/PPM pertenceriam ao PSD, para simplificação.
Como se verifica, a introdução do círculo de compensação representaria mais fielmente, os votos dos eleitores. Se por um lado, seriam eleitos dois novos partidos, o CDS-PP e o RIR, aumentando a representação democrática no Parlamento, por outro, os deputados eleitos representariam de uma forma mais proporcional as escolhas dos eleitores, verificando-se que, geralmente, há uma menor discrepância entre os resultados da simulação da IL e o valor teórico de deputados eleitos caso o sistema fosse puramente proporcional.
O círculo de compensação já é aplicado em Portugal, nomeadamente nas eleições para o parlamento açoriano. Há 10 círculos eleitorais nos Açores, um por cada uma das 9 ilhas e o 10º de compensação, que junta os votos que não permitiram eleger deputados nos círculos da ilha.
No arquipélago, é consensual que o círculo de compensação tornou o parlamento mais plural. Como afirmou à Agência Lusa o presidente do parlamento regional nos períodos de 1995-1996 e 1998-2000 Humberto Melo (PSD): “Aumentou a pluralidade do parlamento, a representação sob o ponto de vista político mais abrangente e isso também trouxe benefícios à democracia e à própria representação dos eleitores, pois há sempre sensibilidades diferentes” [8].
Esta opinião é corroborada por Fernando Menezes (PS), presidente da Assembleia Legislativa de 2000 a 2008, que considera que os principais beneficiários do círculo foram os pequenos partidos que, “no sistema anterior, nunca mais teriam representação parlamentar”. Segundo ele, a introdução do círculo de compensação , “de certa forma, terá prejudicado os partidos maiores” [8].
Sistemas Eleitorais – Os Exemplos no Mundo
Apontados os problemas do sistema eleitoral português, torna-se útil analisar os exemplos de outros países, para termos exemplos de comparação.
O mais célebre caso de um sistema eleitoral distinto do nosso é o aplicado nos países anglo-saxónicos, nomeadamente no Reino Unido e nos EUA. O sistema político de ambos é semelhante, pelo menos na eleição para a câmara baixa, a Câmara dos Comuns e a Câmara dos Representantes, respetivamente. O território é dividido em círculos eleitorais, como em Portugal, tendo um sistema uninominal, sendo eleito apenas 1 deputado por círculo, correspondendo ao candidato com mais votos.
Este sistema favorece os grandes partidos que concentram, pela sua natureza de massas, a representação eleitoral, penalizando fortemente os pequenos. De facto, todos os representantes americanos pertencem apenas a 2 partidos, o Partido Republicano e o Partido Democrata.
Nas eleições gerais do Reino Unido em 2019, 568 em 650 lugares foram ganhos pelos dois principais partidos, o Partido Conservador e o Partido Trabalhista. Isto corresponde a aproximadamente 87.4% dos lugares apesar destes partidos terem garantido apenas 75.7% dos votos. A discrepância é igualmente visível, mas com consequências mais graves ao nível dos pequenos partidos, onde o sistema eleitoral os condena à quase irrelevância. Nas eleições gerais de 2015, o partido UKIP obteve 12.6% dos votos, tendo obtido apenas 1 deputado, correspondendo a 0.15% dos lugares. Os Liberais Democratas obtiveram 11 deputados, 1.7% dos assentos, tendo obtido 11.6% dos votos. No caso deste partido, aconteceu até algo de curioso. Apesar de ter aumentado em 4.2 pontos percentuais a sua votação em relação às eleições de 2017, perdeu 1 lugar [9][10][11].
Não é coincidência que, quando foram abordados os casos dos EUA e do Reino Unido, foram apenas mencionados os 2 partidos que dominam o sistema, como é visível na sua representação parlamentar. Tal é altamente favorecido pelos círculos uninominais. Caso haja mais do que 2 partidos fortes num círculo e relativamente próximos ideologicamente, pode acontecer que o eleitorado seja dividido entre estes, permitindo a um adversário ideológico triunfar nas eleições, apesar de o eleitorado ser maioritariamente favorável às posições do primeiro partido.
A título de exemplo, a eleição presidencial de 2000 dos EUA, que opôs o democrata Al Gore ao republicano George W. Bush, foi decidida no estado da Flórida. Gore perdeu para Bush por 537 votos. Concorreu também pelo Partido Verde Ralph Nader, que obteve 97.421 votos. Segundo o próprio Ralph Nader, “25% dos eleitores teriam votado para Bush, 38% para Gore e o resto vinham da abstenção”. Tal cálculo aplicado à Flórida daria a vitória a Al Gore na eleição neste estado, e, consequentemente, nos EUA [12].
Este efeito acontece também em Portugal. Este sistema é aplicado nas nossas eleições apenas nas eleições autárquicas, nomeadamente nas eleições de presidentes de câmara e de juntas de freguesia. Efetivamente, são eleitos autarcas, os cabeças de lista do partido ou coligação que tiver mais votos. Por exemplo, em 2021, Carlos Moedas foi eleito presidente da câmara de Lisboa com 34.26% dos votos, elegendo 7 vereadores para a Coligação Novos Tempos (que entre outros, era constituída pelo PSD e pelo CDS). A esquerda, por sua vez, elegeu 10 vereadores, 7 para a coligação PS-Livre, 2 para o BE e 1 para a CDU, e que, provavelmente, se teriam coligado e eleito para presidente da câmara o candidato do PS, Fernando Medina, caso tal fosse possível.
Apesar destas falhas, o sistema uninominal dos países anglo-saxónicos tem uma vantagem relativamente aos sistemas proporcionais: a proximidade entre deputados eleitos e eleitores. Apenas um deputado é eleito por círculo, o que implica que cada um representa uma pequena parte do eleitorado. Os eleitores do círculo são a fonte de legitimidade do mandato do deputado, forçando-o a atender às preocupações destes. Confrontemos isto com o sistema proporcional, onde os deputados são eleitos por listas de partidos. A quem prestarão contas os deputados que devem a sua eleição aos partidos e aos seus líderes, em vez da população que os elegeu? Quem sabe, em Portugal, quem são os deputados eleitos pelo seu círculo eleitoral, que o seu voto contribuiu para eleger? Num sistema uninominal, tal não acontece. Neste sistema há uma verdadeira prestação de contas do deputado perante os eleitores. Estes mantêm o direito de os reeleger ou de os substituir. Em certas condições, no Reino Unido, durante o mandato, podem ser convocadas eleições antecipadas no círculo eleitoral para substituir o deputado.
Pelo contrário, em Portugal, desde que um deputado seja colocado nas primeiras posições das listas, tem a sua eleição garantida. Como refere o sociólogo António Barreto, “dos 230 deputados a eleger, 190 já estão eleitos. […] Os cidadãos não escolheram absolutamente nada” [15].
As listas de partidos, como menciona António Barreto, “são listas exclusivamente subscritas por partidos ou coligações de partidos. Movimentos, associações e grupos de cidadãos estão excluídos. Independentes também não se podem candidatar, a não ser que se submetam a fazer parte de uma lista partidária, o que quer dizer que estão dispostos a perder a sua independência. A não ser que façam prova de fidelidade partidária, mais de dez milhões de portugueses não se podem candidatar a eleições legislativas.” No sistema uninominal, as eleições estão abertas a todos, podendo candidatos independentes ou de movimentos locais conseguir ser eleitos [15].
Curiosamente, há sistemas eleitorais com variações que, mantendo a premissa dos círculos uninominais, tentam colmatar algumas das críticas apontadas a este sistema. Temos, por exemplo, o voto preferencial, aplicado em eleições gerais na Austrália. Neste sistema, os eleitores, ao invés de votar apenas num candidato, ordenam-nos de acordo com a sua preferência. Para um candidato ganhar tem de obter a maioria absoluta (50% + 1) das primeiras preferências. Caso tal não se verifique, o candidato com menos primeiras preferências é eliminado, sendo as segundas preferências dos boletins transferidas para os respectivos candidatos. Isto acontece até que um candidato obtenha a maioria absoluta dos votos, sendo eleito. O sistema preferencial mantém, do sistema uninominal clássico, a prestação de contas a que os deputados estão sujeitos e a proximidade a que isso obriga, eliminando a “obrigação” de se votar não na pessoa mais próxima ideologicamente, mas na que tem maior probabilidade de ser eleita. Os eleitores podem livremente votar no candidato que preferem sem cálculos eleitorais, garantindo que o seu voto não é desperdiçado [16].
A experiência australiana é elucidativa. As eleições gerais de 2022 foram marcadas pela emergência dos denominados candidatos teal (azul-esverdeados). Estes candidatos independentes concorreram principalmente em círculos que eram considerados “seguros” para o partido de centro-direita Liberal. Estes concorreram numa plataforma de políticas fiscalmente conservadoras, caraterísticas do Partido Liberal, que combinaram com políticas de combate às alterações climáticas, tema sobre o qual o Partido Liberal é cético. Cinco destes candidatos teals foram eleitos, número que não é desprezável numa Câmara Baixa de 151 lugares. O eleitorado pôde escolher candidatos que melhor os representavam, não estando limitados aos grandes partidos.
Existe ainda outro tipo de sistema eleitoral com círculos uninominais:o sistema de duas rondas. Caso nenhum candidato ao círculo obtenha na primeira volta maioria absoluta, passam à segunda ronda os dois candidatos com maior votação, onde ganha quem tiver mais votos. Este é o sistema utilizado em Portugal para eleger o Presidente da República. O modelo francês para a eleição dos deputados para a câmara baixa, a Assembleia Nacional é uma variação deste modelo. São apurados para a segunda volta todos os candidatos que obtenham mais de 12,5% dos votos, ganhando nesta o candidato que obtiver mais votos. É um sistema eleitoral, em certa medida, semelhante ao britânico, uma vez que podem ser eleitos deputados que não obtenham uma maioria absoluta dos votos [16].
Finalmente, apresenta-se o sistema eleitoral alemão. Este é um sistema misto, englobando elementos do sistema proporcional e do uninominal, tentando conciliar os aspetos positivos de ambos. Cada eleitor possui 2 votos. Com o primeiro voto o eleitor opta por um candidato particular. São assim ocupados 299 dos assentos do Bundestag (Parlamento Alemão), cerca de metade dos totais. O segundo voto é em listas partidárias em círculos eleitorais de cada estado, à semelhança do sistema eleitoral português. O segundo voto é mais importante do que o primeiro, dado que neste sistema, os lugares atribuídos pelas listas proporcionais compensam qualquer desproporcionalidade na atribuição dos assentos do primeiro voto. Por exemplo, se um partido obtém 10% dos votos no segundo voto, são-lhe atribuídos lugares para que a sua representação final no parlamento reflita, aproximadamente, esta votação. São acrescentados lugares para se garantir esta proporcionalidade. Para evitar a fragmentação partidária, caraterística, às vezes, dos sistemas proporcionais, na Alemanha, os partidos, para elegerem deputados no segundo voto têm de, a nível nacional, obter mais de 5% dos votos [16].
Este método, enquanto mantém a proporcionalidade inerente dos sistemas proporcionais, permite a representação geográfica dos cidadãos caraterística dos sistemas uninominais.
Mesmo o sistema proporcional, ao qual estamos habituados, subdivide-se em dois modelos principais: sistemas de representação eleitoral de lista fechada e de lista aberta. O primeiro é caracterizado pela votação em listas pré-definidas por um partido ou por uma coligação. O eleitor, ao votar, apenas opta por um partido e por um certo conjunto de deputados que foram selecionados por ele, não tendo a possibilidade de expressar a sua preferência particular num deputado, em detrimento dos restantes. Este é o sistema vigente em Portugal. Pelo contrário, em países como, a Áustria ou o Brasil, utilizam-se sistemas proporcionais de lista aberta, em que o eleitor pode, para além de votar em listas pré-definidas do partido, votar também num certo deputado da sua preferência [16].
Referências
[1] Assembleia da República | Comissão Nacional de Eleições
[3] Círculos Eleitorais — Instituto +Liberdade
[4] Houve 680 mil votos que não elegeram nenhum deputado | Legislativas 2019 | PÚBLICO
[5] A fraude da proporcionalidade eleitoral| Opinião | PÚBLICO
[8] Eleições/Açores: Círculo de compensação tornou parlamento regional mais plural – Observador
[10] 2019 United Kingdom general election – Wikipedia
[11] 2017 United Kingdom general election – Wikipedia
[12] Why Ralph? | Votenader.org
[13] https://en.wikipedia.org/wiki/Constituencies_of_the_Parliament_of_the_United_Kingdom
[14] Where people voted in 2022 and where they didnt | Sabato’s Crystal Ball | UVA | Center for Politics
[15] Sonho de uma noite de Inverno | Opinião | PÚBLICO
[16] ACE Project
