No passado dia 13 de março, o Diferencial conversou com o professor jubilado João Cunha Serra. Antigo coordenador do Departamento do Ensino Superior e Investigação da FENPROF, esteve até na Presidência da Comissão Diretiva do Instituto Superior Técnico no período pós-25 de abril e foi agora nomeado para a comissão independente que avaliará o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior.
Autoria: Diogo Faustino (MEAer), João Carranca (LEEC)
Fomos recebidos na sede do Sindicato dos Professores da Grande Lisboa por João Cunha Serra, o veterano tanto do sindicalismo como do Instituto Superior Técnico [IST]. Nas primeiras palavras dá logo a entender que não tem papas na língua: “quando se chega a esta idade…”
Não se perde tempo para chegar ao elefante na sala: a revisão do Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior [RJIES]. A avaliação do polémico diploma com 16 anos, que devia ter acontecido no 5º aniversário da sua implementação, ocorre agora, num cenário de maioria absoluta:
“O PS tem a garantia de que aquilo que quer vai ser aprovado. Num governo minoritário, há sempre o receio, do lado de quem está no poder, de apresentar algo que depois é desvirtuado na própria Assembleia. E, portanto, nesse aspeto, esta maioria absoluta tem aspetos negativos e positivos. Só se vai aprovar aquilo que o PS quiser. Parece que não há dúvidas.”
Ainda assim, o professor mostra algum otimismo. Concorda que a participação democrática nas tomadas de decisão das Instituições de Ensino Superior [IES] foi muito prejudicada: “Isso é consensual, não é? Desde o início que se verificou isso. Esse é um dos aspetos que é crítico nesta revisão e eu penso que a probabilidade é boa de se melhorar aí.”
Como primeira iniciativa, a Comissão aproveitou uma conferência [1] que já estava prevista pelo EDULOG, um Think Tank da Fundação Belmiro de Azevedo. Posteriormente à realização desta entrevista, ocorreu também uma conferência com o apoio da Universidade de Évora, com foco especial nas condicionantes demográficas [2].
Em paralelo, a Comissão está também a receber contributos, tanto individuais como das organizações relevantes: “A Comissão vai fazer um relatório em que resume a participação neste processo de discussão. Só depois disso se avançará com algumas recomendações, que são entregues ao Ministério.”
Cunha Serra aproveita ainda para elogiar a escolha para a Presidência da Comissão:
“É dirigida por uma pessoa que é uma referência nesta área do conhecimento, na investigação sobre o sistema de Ensino Superior. O professor Alberto Amaral já foi reitor, membro do Conselho de reitores… Portanto, é um homem com muita sabedoria e que dá garantias de que a Comissão irá trabalhar com seriedade e consideração pelas opiniões democraticamente expressas.”
A conversa segue para o questionário que está a ser desenhado pela Comissão, “de forma a levantar questões sobre tudo”. Põe em causa, por exemplo, “se faz sentido que as fundações continuem, se elas devem acabar. Não foge a nenhuma questão, é um questionário muito aberto nesse sentido”.
Repescando a questão inicial da participação democrática nas IES, o antigo coordenador da FENPROF para o Ensino Superior relembra a situação “fértil” que levou à implementação do RJIES em 2007: “estava madura a situação para haver uma alteração. Tinha-se chegado ao limite, acho que o modelo que anteriormente estava em vigor se tinha esgotado. E o Mariano Gago aproveitou essa oportunidade, escorado no relatório da OCDE” [3].
Uma das fragilidades apontadas ao sistema de Ensino Superior é que estava retratado, em termos legislativos, num conjunto enorme de diplomas. Talvez até por isso, acrescenta, “foi mais fácil fazer passar as alterações ao nível do governo das Instituições, dos órgãos de gestão: porque foi um diploma que abarcou tudo. Se fosse um diploma só para acabar com a paridade ou reduzir os órgãos, tinha-se levantado uma enorme oposição. Naquela altura, os estudantes também estavam muito adormecidos. Recordo-me que eu era dirigente aqui do sindicato e nós, FENPROF, opusemo-nos ao RJIES, mas não houve movimento da base. Foi muito difícil fazer qualquer coisa para poder impedir aquele projeto.”
Exemplificando de seguida com o Técnico, onde passou 52 anos da sua vida académica, relembra o mandato de Diamantino Durão na Presidência do IST. “Era um sistema que permitia a perpetuação de alguém como Presidente da Escola, que foi o que aconteceu com o Diamantino Durão.”
Apesar de, a certa altura do mandato, ter começado a ter oposição do corpo docente, Durão tinha “uma habilidade grande para fazer alianças com os estudantes e com os não-docentes”. Numa altura em que o Presidente da AEIST tinha assento no Conselho Diretivo, existiam dinâmicas que “faziam com que nos interrogássemos se aquilo era democrático ou não. Havia, aparentemente, uma grande participação, mas, por outro lado, havia maneiras de «comprar votos», isto é, de angariar apoios entre os estudantes e os não-docentes.”
Este cenário desenrolava-se num contexto de paridade entre estudantes e docentes no que diz respeito aos órgãos de escola. “Embora,” – relembra – “essa paridade fosse atenuada porque foi decidido, no Técnico, atribuir muitos lugares por inerência dentro da Assembleia de Representantes.” Fala, por exemplo, dos presidentes do Conselho Pedagógico, do Conselho Científico… O problema? “O Durão era, ao mesmo tempo, presidente do Científico, do Pedagógico e da Escola. Só ele tinha 3 votos, e ainda havia os outros nomeados por ele.”
Tudo isto acontecia na Universidade Técnica, que só deixou de ter este nome em 2013 após a fusão. Dotada de um Senado, este era o órgão principal de tomada de decisões, ao contrário do atual Senado da ULisboa, puramente consultivo. “Era muitíssimo difícil ter o Senado a funcionar por causa do quórum. E quem eram os principais responsáveis? Peço desculpa, mas tenho de dizer isto, eram os estudantes: não punham lá os pés. E o Mariano Gago, sendo do Técnico, conhecia bem esta realidade. Também o Manuel Heitor, que na altura era Secretário de Estado, conhecia bem esta realidade e, portanto, quiseram acabar com ela.”
O objetivo foi reduzir as dimensões dos órgãos de gestão, em particular o Conselho Científico. “Era o órgão que essencialmente decidia sobre o que se passava na escola. As decisões fundamentais passavam sempre primeiro pelo Conselho Científico, porque não havia propriamente aquilo que se chama hoje o Conselho de Gestão”.
No que consistia o Conselho Científico? “O plenário era a reunião de todos os doutorados. E no Técnico já eram perto de 500 naquela altura. Era um número que, evidentemente, não era possível gerir no dia a dia. E era um órgão que controlava a própria escola. Portanto, era uma forma também de arredar os estudantes dessa discussão.” Era a Assembleia de Representantes que tinha de decidir sobre orçamentos, planos estratégicos, planos de atividades. Mas, “como é evidente, isso vinha já tudo «mastigado» pelos órgãos colegiais”.
Discutimos de seguida o conceito destes órgãos colegiais, órgãos em que os pares se reúnem para discutir e tomar decisões, e os órgãos unipessoais, criados pelo RJIES.
“O RJIES deu muito poder aos presidentes da escola, aos reitores, aos presidentes dos Institutos Politécnicos. Foram concebidos como órgãos com uma data de competências. Antigamente não, o presidente da escola era o homem ou a mulher que executava as decisões tomadas pelos órgãos colegiais. Agora, o presidente tem um conjunto de poderes que o tornam um órgão unipessoal. Em certos casos, o RJIES admite que seja plenipotenciário, quase.”
Cunha Serra exemplifica, afirmando que não é impossível que, hoje em dia, um reitor nomeie todos os presidentes das escolas. “Isso é permitido pelo RJIES. Depende dos estatutos de cada Universidade, também não obriga a que exista um Conselho de Escola como existe nas escolas da ULisboa. O Conselho de Escola tem representação dos vários corpos e decide quem é o diretor ou o presidente da Escola mas isso é algo que pode não existir, de acordo com o RJIES.”
Defende ainda que o Regime Jurídico oferece alguma “latitude de decisão”, com as instituições a serem mais ou menos democráticas consoante a força interna de quem procura defender a participação: “Quem não tem força suficiente, arrisca-se a ter um regime autocrático, como existe em algumas instituições universitárias neste país”. Comenta que, neste aspeto, se passou do “80 para o 8”.
Como resultado das mudanças postas em prática, quem hoje elege o reitor é um grupo restrito de gente, o Conselho Geral da Universidade: “Mas hoje em dia a participação é muito baixa. É importante ver que alterações se podem introduzir no diploma que vão em conta da necessidade de prevenir derivas autocráticas que estão a existir em vários sítios e de aumentar a participação, mas ao mesmo tempo com maior responsabilidade, com prestação de contas. Fazer algumas alterações ao sistema de governo de maneira a aumentar a participação é um dos aspetos que eu acho que é fundamental. Um dos grupos mais sacrificados, claramente, foram os estudantes.“
Nesta senda, abordamos a composição dos Conselhos Gerais, relativamente aos elementos externos. “Deve ser essa a maneira de ouvir os chamados «stakeholders» e eles terem alguma participação? Parece que é consensual que sim, que devem ter alguma participação. Os moldes desta participação são uma questão que devemos discutir.”
Confessa que não tem nenhuma opinião fechada ainda sobre isso: há vantagens e inconvenientes relativamente a essa presença. “A minha experiência no Conselho Geral é que não punham lá os pés. Deviam sentir mais responsabilidade mas tinham mais que fazer. Havia uma eleição, uma votação importante, e aí, pronto, iam votar à pressa e desapareciam. Portanto, a sua participação era muito fraca e conheciam muito mal a realidade académica.” Admite que, muitas vezes, as discussões que se tinham nos órgãos eram pouco interessantes para alguém que não está por dentro do meio académico.
“Há países onde os Conselhos Gerais são só gente de fora. Aqui, chegaram a pensar nisso – felizmente, isso não avançou. Agora está tudo em aberto, mas eu acho que a tendência será para manter mais ou menos como está, por aquilo que eu percebo e das opiniões que correm”.
Quanto a quem defenda que seja obrigatória a existência do Senado, Cunha Serra confessa que faz sentido evitar que os Senados sejam unicamente compostos por cargos por inerência. “Em alguns sítios são apenas os presidentes dos departamentos, dos órgãos, das unidades de investigação… não se pode dizer que seja um órgão democrático participativo.”
E esta falta de cultura de participação faz-se sentir noutras dimensões da vida académica, notando que existe “um aumento do medo de dar cara entre os colegas. Há receio de represálias, algum assédio moral que se começa a notar cada vez mais, porque quem tem os cargos sente-se à vontade para tomar decisões autocráticas, e, portanto, ter uns que detesta e outros que favorece”.
O professor argumenta que é agora muito mais difícil que se avancem com assédios morais no novo paradigma legislativo. Estes sempre existiram, mas aquilo a que chama “delinquência académica” teve rédea solta, conclui. “Temos que encorajar a participação da base, sem se cair em extremos, em basismo e paralisia, que era isso de que era acusado o antigo sistema.”
Perante o risco conhecido da paralisia dos órgãos de gestão no antigo modelo, defende que existia uma dinâmica corporativista, em que o governo da escola era deixado ao abandono e os órgãos serviam como local de concertação dos interesses dos diferentes grupos. Para garantir que as IES servem os interesses do país, acrescenta, “é importante a participação de gente de fora, que representa a sociedade. Ajuda a evitar certas derivas.”
Questionado sobre a eleição do reitor pelo Conselho Geral da IES, lembra que, quando o RJIES entrou em vigor, se gerou alguma preocupação dentro do Técnico. Procurou-se desligar a eleição do presidente da eleição do Conselho Geral, o que se revelou impossível.
“Há um grande risco neste sistema. Torna-se mais fácil vender, entre aspas, uma determinada posição num órgão muito pequeno – às vezes até sem aspas.” Isto faz com que surjam presidentes que a escola possivelmente não aceita: “Há um compromisso que se resolve alargando a composição do órgão que faz a eleição”.
Garante que não simpatiza com a ideia, mas o alargamento pode ir até uma eleição geral. “Uma pessoa, um voto” seria impossível, apesar de ter sido o caso no pós-25 de abril. “Houve uma situação dessas no Técnico, porque quem geria o IST era a Assembleia de Escola, decidia quem era o Conselho Diretivo. Ora, a Assembleia de Escola tinha os estudantes todos, portanto, isso foi um período incrível: era eu diretor do Técnico quando os estudantes disseram que eles próprios é que davam as suas notas. Vocês imaginam o que foi aquele tempo”.
A existir uma eleição geral, teria que existir uma proporcionalidade, com o voto de cada estudante a valer menos do que o voto de cada funcionário, de cada docente. “Neste momento não estou conquistado pela ideia, porque isso favorece a demagogia. Uma coisa é à escala do país, em universos mais pequenos existir uma eleição de tipo popular… Sou mais por um cenário com um órgão grande para eleger o presidente”.
“O pior defeito do Conselho Geral é que está dominado pelo reitor. Tem, por trás dele, a máquina da universidade.” Reitera que o Conselho Geral acaba por não ter as competências próprias e que os seus membros se sentem a mais.
Evoca de seguida o caso dos estudantes que ocuparam a Faculdade de Letras [4]. “O diretor da Faculdade resolveu chamar a Polícia. Desde logo, um tabu monumental: basta lembrarmo-nos que o Marcello Caetano se demitiu por causa da invasão da polícia na Faculdade de Direito. Com a maior das calmas chamou a polícia lá para dentro.”
No Conselho Geral foi apresentada uma moção, que nem sequer mencionava o nome do diretor da escola, em que se lamentava a chamada da polícia. O que aconteceu? “Houve gente dentro do Conselho Geral que não ficou satisfeita. Achavam que o Conselho Geral não tinha competência para tomar uma posição daquelas. Foi pedido um parecer jurídico e conseguiram que a própria reitoria desse apoio jurídico a uma tal investigação. Numa reunião seguinte anularam a decisão: só para vocês verem que nem o Conselho Geral reconhece que ele próprio tem competência para se pronunciar sobre uma coisa que se passa na universidade”.
Que poderes e competências podem então ser reforçadas nestes órgãos? A resposta reside no Senado, “Onde é que se pode fazer algum condicionamento dos poderes do reitor? É ou no Conselho Geral, que tem ele próprio mais capacidade de iniciativa própria, mas ainda assim é um órgão bastante reduzido, ou no Senado. Pode haver decisões do Conselho Geral que exijam um parecer prévio ou até um voto favorável do Senado, o que também condiciona. Neste momento, os planos estratégicos e os orçamentos já vão ao Senado, para se dar uma opinião. Podia-se colocar no RJIES a exigência de haver um parecer favorável do Senado para que o projeto possa vir a ser concretizado”.
Exemplifica de seguida com a dinâmica entre o governo e a Assembleia da República. “Há zonas cinzentas. Às vezes há um ping-pong legislativo, o que se aceita em certas áreas em que há competência repartida. E há assuntos que são de competência do Executivo, mas quem legisla é a Assembleia da República. O Senado também devia ter uma função semelhante à da Assembleia da República. É um paralelo talvez excessivo, porque aqui não há partidos. A democracia académica é diferente, tem o conceito de colegialidade, de pares: isso complica a análise. Mas seria esse o caminho que eu apontaria neste momento. Acho que merecia a pena refletir sobre que competências poderiam ser deslocadas para o Senado e tornadas obrigatórias, que condicionassem a atuação do reitor.”
Seria um impulso para uma maior participação da Academia, na sua opinião. Esta é uma mais-valia fundamental e é nessa participação que Cunha Serra encontra o impulso para a afirmação da própria Instituição.
“Uma Universidade não se afirma com amorfos, com malta que anda a tratar da sua vidinha, a procurar safar-se nos concursos ou nas cadeiras. Tem que sentir e vestir a camisola, o que, neste caso, é conhecer o que está em causa, quais são os projetos, qual é o futuro que se quer e naturalmente a comunidade extra-academia: isso só se faz com participação. O RJIES veio matar, em larga medida, essa valência fundamental. Acaba por prejudicar não só o escrutínio natural das pessoas na escola como no surgimento de listas únicas para presidente, algo que nós temos vindo a assistir especificamente no Técnico. Também é uma dinâmica profundamente antidemocrática. Há muita dificuldade em que as pessoas deem a cara. Precisamente porque não há essa participação.”
Falou-se, de seguida, naquele que é, atualmente, um dos temas mais polémicos e mais debatidos no contexto do ensino superior, as fundações de direito privado. Esta figura jurídica foi criada em 2009, altura em que aderiram três Universidades: Porto, Aveiro e ISCTE. O objetivo fundamental por trás da criação deste regime foi dar a possibilidade a Universidades de maior envergadura de ter maior flexibilidade na sua gestão, integrando um regime de direito privado mas continuando a ser públicas. Cunha Serra, no entanto, considera que existiu uma ambição maior por trás.
“Prometeram a estas universidades alguns milhões de euros que nunca foram dados, em boa parte por causa da crise financeira e da entrada da Troika.” Parte daqui uma das grandes queixas das recém fundadas associações. “São fundações sem fundos, portanto, têm que andar de mão estendida e de facto é o que fazem. Ficou escrito na lei que têm o mesmo tipo de financiamento das restantes instituições do regime público e tinha-se previsto que saíssem do perímetro do Orçamento de Estado. Saíram, até chegar a Troika que os obrigou a voltar ao perímetro orçamental e a seguir as regras da contabilidade pública.” Enquanto isso, as instituições públicas seguiram um caminho totalmente contrastante. “As instituições do regime público começaram a adquirir mais funcionalidades tendo conseguido isentar-se de algumas das regras da administração pública como por exemplo, a cativação de verbas.”
Outro elemento que causa divisões fortes nesta discussão é o chamado Conselho de Curadores, um órgão nomeado pelo ministro, embora sob proposta do Conselho Geral, com poderes significativos, entre eles a capacidade de recusar a eleição de um reitor. Cunha Serra garante que é contra mas desdramatiza. “Os governos não se têm preocupado em colocar gente da sua cor nestes conselhos de curadores que acabam por geralmente obedecer às decisões tomadas pelos Conselhos Gerais. O Conselho de Curadores veio essencialmente substituir a tutela do ministro, podendo pedir empréstimos ou alienar património sem necessitar de nenhum aval governamental. Em teoria, é possível que este Conselho possa, em algumas instituições, ter influenciado o reitor para um lado ou para o outro, mas não tenho exemplos disso.”
Os problemas fundamentais das fundações, na opinião do ex-Presidente do IST, são outros. O primeiro deles está na falta de incentivo para “reclamar, para lutar, para afirmar a necessidade de que o Estado deve investir mais no ensino superior” isto porque “uma das condições, que não está escrita, mas que tem sido assumida para passar a fundação é que as receitas próprias têm de ser mais de 50% do orçamento da instituição. Ora, o que acontece se o Estado resolve reforçar o Orçamento para o Técnico? Imediatamente fica mais longe desse objetivo.” O seu foco principal vai, por isso, para remover a atratividade das fundações “no sentido em que quem hoje está no regime público possa conseguir as facilidades que são necessárias e justificáveis”.
O segundo está no efeito caixa de pandora que o regime fundacional pode ter. “Houve uma conferência, feita na Academia de Ciências, em que tivemos intervenções sobre o que é que eram as fundações na Noruega, na Finlândia: a imagem que de lá vem não é muito positiva.” Nestes países “há um bocado a ideia de que as fundações se têm de desenrascar, que é para isso que recebem os famosos endowments. Se o seu objetivo é ter acesso a outros mecanismos e ganhar mais dinheiro, porque é que agora devem ter o mesmo apoio do Estado que as instituições em regime público?” Isto pode levar à “desresponsabilização do Estado que poderia, por exemplo, deixar as Instituições cobrar propinas sem se sujeitar às leis do Estado”.
O terceiro está nas carreiras dos docentes e não docentes. “Já está na lei a possibilidade de se fazerem carreiras próprias”. Cunha Serra alerta que algumas Instituições poderão já estar “a ensaiar formas de transferir o pessoal docente do direito público para o direito privado, porque existe neste momento uma coexistência entre estes dois regimes”. “As fundações têm, sobretudo, investigadores precários e a razão é simples: não têm mais dinheiro do que têm as instituições do direito público.”
Neste terceiro ponto o professor deixa, no entanto, uma nota positiva. “Felizmente, neste momento, existe uma porta que se está a abrir. A ministra, quando esteve recentemente numa audição regimental no Parlamento, disse que foram aprovados para os laboratórios associados um conjunto de 120 posições, 77 das quais eram para carreira.” Carreiras estas que “provavelmente” serão vinculadas ao direito privado mas que estarão associadas a “um contrato sem termo, que é sempre melhor que um contrato a termo, certo ou incerto.”
Voltando ao Técnico, especificamente, Cunha Serra revela que nos anos 90 o IST quis transformar-se numa Universidade. “Começou a alargar o ensino à Arquitetura, à Biologia. Por volta dessa altura, o Conselho Científico foi consultado quanto a essa possibilidade de transformação do Técnico numa Universidade. Isso foi derrotado.” Em sequência disso, em 2007, “houve uma tentativa de tornar o Técnico numa fundação, que era a mesma coisa que tornar o Técnico independente.”
O professor jubilado esclarece que, se o Técnico quiser agora passar a fundação, vai ter que sair da Universidade de Lisboa, algo que confessa repudiar. “Por um lado julgo que devem existir muitos interesses também de natureza patrimonial, de se poder, com facilidade, vender e identificar património, comprar terrenos. Isso as fundações tornam mais fácil. Mas depois há esta sobranceria da independência, do Técnico se querer afastar das outras escolas, das outras áreas científicas que dão um outro espetro ao que se chama Universidade. Uma Universidade não pode ser só Engenharia, por muito que vá buscar Arquitetura e outras matérias que estão perto. É uma coisa que eu acho que é pacóvia, não percebo. Universidade significa interdisciplinaridade, transdisciplinaridade, significa cultura, toda a cultura integral do indivíduo, isso é que é universidade. Querer sair da Universidade para criar outra coisa, que até podem chamar Universidade mas não é na realidade, é empobrecer a academia, é empobrecer o próprio Técnico e eu acho isso péssimo.”
Para finalizar, o atual dirigente sindical volta à questão do financiamento. Refere a necessidade de reclamar contra a atual situação de subfinanciamento e acha “que a luta tem que ir para um patamar diferente” com via a garantir um pacote maior no orçamento de estado para as IES. Salienta também a necessidade de distribuir esse pacote “de uma forma mais inteligente” e aborda a revisão da atual fórmula de financiamento presente no Orçamento de Estado. “Em alguns sítios aumentou o número de estudantes e noutros diminuiu. Nesses casos, a fórmula já não está atual. Isso acontece, por exemplo, no ISCTE que alargou muito o número de alunos e estava subfinanciadíssimo. O governo, por essa razão, deu-lhe uma subvenção maior do que às outras.”
Revela, neste tema, que “o Ministério está a trabalhar em rever a fórmula”, mas reitera que, sem um aumento do bolo total de financiamento, a revisão da fórmula tem impactos limitados.
“O governo do PSD e do CDS, quando o Nuno Crato era Ministro, tentou fazer uma nova fórmula. Não deu em nada, porque fazendo uma nova fórmula, mais justa, mais bonita, quando se vai aplicar a um bolo que é menor o que é que vai acontecer? Descem todos. Há aliás alguns que descem imenso.”
Em tom de sumário, o professor jubilado lembra a origem da grande polémica à volta das propinas nos anos 90. “Na altura foi criado um diploma que dizia que as propinas eram para a melhoria da qualidade do ensino superior como um todo. A verdade é que naquela altura foi para compensar cortes orçamentais, evidentemente. E isso é péssimo.” Comenta de seguida que a sua integração no financiamento das escolas passou a servir para fins de gestão corrente e que o desaparecimento da propina neste momento teria que ser fortemente compensado pelo Estado. Finaliza reiterando aquilo que considera ter de ser a principal linha de ação no futuro imediato. “É preciso estudantes, sindicatos e academia a reclamarem mais financiamento. Senão nunca sairemos da cepa torta. Isso é absolutamente fundamental.”
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Referências:
[1] – Conferência Internacional EDULOG 2023
[2] – Estrutura do Sistema de ensino superior Português: condicionantes demográficas
[3] – Reviews of National Policies for Education: Tertiary Education in Portugal – OECD [4] – Quatro alunos detidos em protesto pelo clima na Faculdade de Letras em Lisboa
